Prawo geologiczne i górnicze w Polsce - wszystko, co musisz wiedzieć o koncesji wydobywczej

Ostatnia aktualizacja: 01.10.2024

Prawo geologiczne i górnicze w Polsce (Dz.U. 2011 nr 163 poz. 981, zwane również „Ustawą”) odgrywa kluczową rolę w regulowaniu działalności w zakresie poszukiwania, rozpoznawania i wydobywania surowców mineralnych.

Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. określa zasady i procedury uzyskiwania koncesji, które są niezbędne do prowadzenia legalnej działalności wydobywczej. Koncesje te są nie tylko instrumentem kontroli państwa nad eksploatacją zasobów naturalnych, ale także narzędziem zapewniającym zrównoważony rozwój i ochronę środowiska naturalnego.

Z tego artykułu dowiesz się o procesie uzyskiwania koncesji, rodzajach surowców, które wymagają takich zezwoleń oraz wymaganiach stawianych przedsiębiorcom w tej branży. Czytaj dalej!

---

Jakie są ustawowe wymogi uzyskania koncesji?

Ustawodawca traktuje koncesję jako specjalną formę reglamentacji. Wynika to z warunków jej wprowadzenia określonych w ustawie Prawo przedsiębiorców. Uznaje się ją za formę szczególną, przeznaczoną dla obszarów o kluczowym znaczeniu dla państwa, zawsze wymienionych w akcie o charakterze ogólnym.

Jaka działalność górnicza wymaga koncesji?

Zgodnie z przepisami ustawy działalnością górniczą jest:

• poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin, tj. węgla kamiennego, metanu występującego jako kopalina towarzysząca, węgla brunatnego, rud metali z wyjątkiem darniowych rud żelaza, metali w stanie rodzimym, rud pierwiastków promieniotwórczych, siarki rodzimej, soli kamiennej, soli potasowej, soli potasowo-magnezowej, gipsu i anhydrytu, kamieni szlachetnych, pierwiastków ziem rzadkich, gazów szlachetnych, wodoru,
• wydobywanie kopalin ze złóż,
• poszukiwanie i rozpoznawanie złóż węglowodorów oraz wydobywanie węglowodorów ze złóż,
• podziemne bezzbiornikowe magazynowanie substancji,
• podziemne składowanie odpadów,
• podziemne składowanie dwutlenku węgla,

powyższa działalność może być wykonywana wyłącznie po uzyskaniu koncesji.

Jakie kryteria musi spełniać działalność wydobywcza, która wymaga uzyskania koncesji?

Taka działalność musi spełniać kryteria określone w przepisie art. 3 Prawa Przedsiębiorców. Oznacza to, że taka działalność w przemyśle wydobywczym musi charakteryzować się ciągłością, odpowiednim stopniem zorganizowania oraz zarobkowym charakterem.

Co z działalnością górniczą, która nie spełnia tych kryteriów?

Działalność niespełniająca tych kryteriów nie będzie wymagała koncesji. Jej wykonywanie będzie dopuszczalne jedynie w zakresie wydobywania piasków i żwirów, przeznaczonych do zaspokojenia własnych potrzeb osoby fizycznej, z nieruchomości stanowiącej przedmiot jej prawa własności (użytkowania wieczystego), bez prawa rozporządzania wydobytą kopaliną.

Warto zaznaczyć, że dotyczy to takiej działalności, w której jednocześnie wydobycie będzie:

• prowadzone bez użycia środków strzałowych,
• nie będzie większe niż 10 m3 w roku kalendarzowym, oraz
• nie będzie naruszać przeznaczenia nieruchomości.

W takim przypadku konieczne jest jedynie pisemne zawiadomienie właściwego organu nadzoru górniczego określające lokalizację zamierzonych robót oraz termin ich wykonania wysłane z 7-dniowym wyprzedzeniem.

Jednak nawet okazjonalne wydobywanie kopalin będzie podlegało przepisom Prawa Geologicznego i Górniczego, choć poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin niestrategicznych pozostaje poza systemem koncesyjnym (zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy). Poszukiwanie i rozpoznawanie złóż jest objęte zakresem w odniesieniu do:

• wód leczniczych
• solanek,
• wód termalnych,
• wydobywania piasku i żwiru

na potrzeby własne (art. 4 ustawy).

---

Jakie są regulacje dotyczące eksploatacji wód podziemnych zaliczonych do kopalin?

Eksploatacja wód leczniczych, wód termalnych i solanek może odbywać się wyłącznie na podstawie koncesji wydanej przez marszałka województwa dla określonego obszaru górniczego.

Natomiast poszukiwanie wyżej wymienionych rodzajów wód wymaga sporządzenia projektu robót geologicznych zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2011 r., który musi zostać zatwierdzony przez właściwy organ geologiczny. W niektórych przypadkach obowiązują dodatkowe wytyczne.

Prace wiertnicze muszą być prowadzone zgodnie z planem ruchu zakładu górniczego, jeśli głębokość otworu przekracza 100 m lub znajduje się on na istniejącym obszarze górniczym.

Jeśli wiercenie może znacząco wpłynąć na środowisko (na głębokości ponad 1000 metrów), wymagana będzie decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych. Wyniki wierceń i badań hydrogeologicznych powinny zostać przedstawione w dokumentacji hydrogeologicznej, która określa zasoby eksploatacyjne wód leczniczych, termalnych lub solanek.

Dokumentacja ta, zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2016 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, musi zostać zatwierdzona przez właściwy organ geologiczny.

Powinna ona ponadto zawierać:

• wyniki badań warunków hydrogeologicznych i parametrów warstw wodonośnych,
• ocenę właściwości fizycznych i chemicznych wód,
• informacje o przewidywanych zmianach jakości i ilości wód w trakcie eksploatacji,
• warunki techniczne racjonalnej eksploatacji,
• granice proponowanego obszaru górniczego.

Aby uzyskać koncesję na wydobywanie wód termalnych, leczniczych i solanek, należy złożyć wniosek do marszałka województwa właściwego dla danego regionu. Do wniosku należy dołączyć projekt zagospodarowania złoża.

Wniosek powinien być opracowany zgodnie z przepisami prawa ochrony środowiska i Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż na podstawie dokumentacji hydrogeologicznej.

Jednocześnie musi on uwzględniać techniczne i ekonomiczne warunki eksploatacji wód. Na tej podstawie organ koncesyjny określa granice obszaru i terenu górniczego dla danego złoża. W trakcie eksploatacji użytkownik złoża zobowiązany jest do uiszczania opłaty eksploatacyjnej oraz sporządzania operatu ewidencyjnego, który określa ilość wydobytej kopaliny w danym okresie.

Dobrze sporządzona dokumentacja hydrogeologiczna, ustalająca zasoby eksploatacyjne wraz z projektem zagospodarowania złoża i koncesją na wydobycie z odpowiednio wyznaczonym obszarem górniczym, jest kluczowa dla bezpiecznego i racjonalnego gospodarowania złożem. Pomaga również w osiągnięciu zamierzonych efektów ekonomicznych.

Ze względu na definicję złoża kopaliny, która odnosi się wyłącznie do naturalnych nagromadzeń surowców, działalność polegająca na poszukiwaniu, rozpoznawaniu i eksploatacji surowców mineralnych zawartych w odpadach po robotach górniczych (hałdach) lub po procesach wzbogacania kopalin nie mieści się w ustawowej definicji poszukiwania złóż.

Takie nagromadzenia surowców mają charakter antropogeniczny i nie są uznawane za złoża kopaliny w rozumieniu przepisów Ustawy.

---

Jak wygląda proces koncesyjny?

Zgodnie z przepisem art. 21 ust. 2 ustawy, w sprawach nieuregulowanych do koncesjonowania działalności stosuje się przepisy ustawy Prawo przedsiębiorców. Pierwszeństwo ma zatem Prawo geologiczne i górnicze, gdyż ogólna ustawa górnicza jest ustawą bardziej szczegółową (lex posterior specialis derogat legi priori generali).

Udzielenie koncesji, jak również jej odmowa, zmiana, zawieszenie lub cofnięcie następują w formie decyzji (zgodnie z przepisem art. 37 Prawa przedsiębiorców). Projekt tej decyzji powinien być zaopiniowany lub uzgodniony przez właściwy organ, zgodnie z art. 8 i 23 Prawa geologicznego i górniczego.

Koncesje na wydobycie surowców mineralnych wydaje właściwy organ administracji publicznej. W zależności od rodzaju i lokalizacji złoża, mogą to być:

• Minister Klimatu i Środowiska – dla strategicznych surowców takich jak węgiel kamienny, gaz ziemny, ropa naftowa,
• Marszałek Województwa – dla innych surowców o mniejszym znaczeniu strategicznym.

Procedura uzyskania koncesji krok po kroku

Procedura uzyskania koncesji na wydobycie surowców minieralnych obejmuje kilka etapów:

1. Wniosek o koncesję: Przedsiębiorca składa wniosek do właściwego organu. Wniosek powinien zawierać m.in:
   • dane identyfikacyjne wnioskodawcy,
   • opis planowanej działalności wydobywczej,
   • dokumentację geologiczną złoża,
   • plan zagospodarowania złoża,
   • ocenę oddziaływania na środowisko.
2. Opinia organu i uzgodnienia: Właściwy organ opiniuje wniosek, konsultując się z innymi organami, np. środowiskowymi, samorządowymi.
3. Decyzja o wydaniu koncesji: Po uzyskaniu wszystkich wymaganych opinii i uzgodnień, organ wydaje decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie wydania koncesji. Decyzja koncesyjna zawiera warunki, które przedsiębiorca musi spełniać w trakcie prowadzenia działalności wydobywczej, w tym obowiązki związane z ochroną środowiska i rekultywacją terenu po zakończeniu wydobycia.

Należy zauważyć, że zapis art. 21 ust. 5 Ustawy „Koncesja uprawnia do wykonywania działalności gospodarczej w oznaczonej przestrzeni” może sugerować, że koncesja tworzy cywilnoprawne prawo do korzystania z określonej przestrzeni, w tym także z nieruchomości, pod którymi znajduje się złoże.

Takie rozumienie jest jednak błędne. Koncesja jako instytucja prawa administracyjnego nie wpływa na sytuację praw cywilnych stron. Przepis ten wyznacza jedynie administracyjnoprawne granice korzystania z koncesji, nie naruszając praw własności do nieruchomości ani złóż.

Należy jednak zauważyć, że wygranie przetargu dotyczącego koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża węglowodorów lub wydobycie węglowodorów wiąże się z obowiązkiem Skarbu Państwa do zawarcia umowy użytkowania górniczego.

Sformułowanie „działalność gospodarcza” użyte przez ustawodawcę jest nieprecyzyjne, gdyż ustawa odnosi się do wszelkiego rodzaju działalności, w tym wydobycia na potrzeby własne. Z obowiązku uzyskania koncesji zwolnione są jedynie osoby fizyczne wydobywające piasek lub żwir na własne potrzeby.

Prawo geologiczne i górnicze ma zatem zastosowanie m.in. do:

• wydobycia piasku lub żwiru na własne potrzeby przez osoby prawne (lub osoby fizyczne, które nie spełniają wymogów art. 4 Ustawy),
• wydobycia innych cennych minerałów na własny użytek przez dowolne podmioty,
• jednorazowe wydobycie określonej ilości kopaliny w celu sprzedaży jednemu odbiorcy.

Żadna z powyższych czynności nie będzie traktowana jako działalność gospodarcza. Jak wspomniano powyżej, „poszukiwanie, rozpoznawanie i eksploatacja zasobów naturalnych” jest działalnością gospodarczą tylko wtedy, gdy ma charakter zarobkowy i jest prowadzone w sposób zorganizowany i ciągły.

---

Na jaki okres wydawana jest koncesja?

Koncesje udzielane są na okres od 3 do 50 lat, chyba że wnioskodawca żąda krótszego okresu. Ostateczny okres obowiązywania koncesji określa organ koncesyjny, który nie jest zobowiązany do zaakceptowania okresu wskazanego we wniosku.

Nie oznacza to jednak, że organ ma całkowitą swobodę w określaniu terminu. Powinien kierować się przewidywanym okresem eksploatacji złoża lub czasem trwania prac geologicznych, które mogą zależeć od właściwości złoża.

Sformułowanie „chyba że przedsiębiorca wystąpił z wnioskiem o udzielenie koncesji na czas krótszy” można interpretować dwojako – jako konieczność związania wnioskowanym terminem albo jako możliwość udzielenia koncesji na okres krótszy niż trzy lata.

Wydaje się, że należy przyjąć tę drugą interpretację, która umożliwia organowi udzielenie koncesji na czas krótszy niż 3 lata, bez konieczności trzymania się terminu wskazanego we wniosku.

Warto również zauważyć, że użycie pojęcia „przedsiębiorca” w przepisie art. 21 ust. 4 ustawy wydaje się niewłaściwe, gdyż zgodnie z definicją tego pojęcia, przedsiębiorcą jest osoba, która posiada już koncesję. Przepis ten odnosi się jednak do etapu ubiegania się o koncesję. Lepszym terminem byłby zatem „wnioskodawca”, gdyż trafniej oddaje on sytuację prawną osoby starającej się o koncesję.

---

Dlaczego organ odmawia udzielenia koncesji?

Decyzja o wydaniu lub odmowie wydania koncesji nie ma charakteru uznaniowego. Przesłanki odmowy wydania koncesji określa art. 39 Prawa przedsiębiorców, zgodnie z którym:

„Organ koncesyjny może odmówić udzielenia koncesji lub ograniczyć zakres koncesji w stosunku do wniosku o udzielenie koncesji albo odmówić zmiany koncesji.

• gdy przedsiębiorca nie spełnia warunków wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją określonych w ustawie lub warunków przekazanych przedsiębiorcom na podstawie art. 48 ust. 2 lub art. 51 ust. 1,
• ze względu na zagrożenie obronności lub bezpieczeństwa państwa lub obywateli,
• jeżeli w wyniku przeprowadzonego przetargu,o którym mowa w art. 52, udzielono koncesji innemu przedsiębiorcy lub przedsiębiorcom,
• w przypadkach określonych w odrębnych przepisach”, tj. w niniejszym przypadku w przepisie art. 29 Ustawy.

---

Na czym polega czasowe zawieszenie koncesji?

Organ koncesyjny może czasowo wstrzymać udzielanie koncesji z tych samych powodów, dla których może wydać decyzję odmowną, tj. jeżeli zamierzona działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu, związanemu w szczególności z:

• bezpieczeństwem państwa, w tym bezpieczeństwem energetycznym, lub
• interesami surowcowymi państwa, lub
• ochroną środowiska, w tym racjonalną gospodarką złóżami kopalin, lub
• realizacją transformacji energetycznej, w tym możliwością pozyskania środków finansowych na realizację tej transformacji.

Uprawniony organ czasowo zawiesza proces, dokonując obwieszczenia w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” z co najmniej trzymiesięcznym wyprzedzeniem.

W ogłoszeniu określa się szczegółowo rodzaj działalności, rodzaj surowca, obszar oraz okres, w którym koncesje nie będą przyznawane. Dodatkowo wskazuje się również rodzaj interesu publicznego, który uzasadnia tymczasowe zawieszenie udzielania koncesji.

Zawieszenie udzielania koncesji nie jest indywidualnym aktem administracyjnym, w związku z czym nie wydaje się w tym przedmiocie decyzji ani postanowienia. Wstrzymanie takie staje się skuteczne wobec wnioskodawców dopiero od momentu wskazanego w ogłoszeniu w Monitorze Polskim, nie wcześniej jednak niż w momencie publikacji tego ogłoszenia.

Ponadto, zawieszenie udzielania koncesji nie oznacza bezwzględnego zakazu składania wniosków o koncesję. Jednakże wszelkie wszczęte postępowania koncesyjne powinny zostać wstrzymane do momentu zakończenia okresu, na jaki zawieszono udzielanie koncesji.

Warto również wspomnieć, że choć zawieszenie udzielania koncesji nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, to nadal może podlegać kontroli sądowej poprzez zaskarżenie do sądu administracyjnego. Zwłaszcza jeśli takie zawieszenie trwałoby dłużej niż uzasadniony okres.

---

Wszystko, co powinieneś wiedzieć o cofnięciu koncesji

Wygaśnięcie koncesji nie oznacza zakończenia działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorcę. Oznacza jedynie utratę prawa do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie objętym koncesją. Ponadto, prawo nakłada na przedsiębiorcę szereg obowiązków, które stają się skuteczne dopiero z chwilą cofnięcia, wygaśnięcia lub utraty ważności koncesji.

Cofnięcie koncesji skutkuje zakończeniem działalności zakładu górniczego lub, w przypadku działalności geologicznej, zakładu odpowiednio dostosowanego do przepisów o zakładach górniczych. Cały proces likwidacji musi być przeprowadzony zgodnie z przepisami Prawa geologicznego i górniczego. W szczególności z normami dotyczącymi likwidacji zakładu górniczego.

Po wycofaniu koncesji, w mocy pozostają przepisy dotyczące ochrony środowiska, których były przedsiębiorca musi nadal przestrzegać.

Projekt decyzji o cofnięciu licencji musi podlegać uzgodnieniu z władzami lokalnymi, takimi jak wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Decyzja taka musi zawierać terminy wykonania wszelkich obowiązków nakładanych na przedsiębiorcę.

Pomimo cofnięcia koncesji, przedsiębiorca może nadal prowadzić działalność gospodarczą, jednakże w zakresie wykraczającym poza obszary objęte koncesją. Możliwe jest również ubieganie się o nową koncesję w przyszłości, zgodnie z obowiązującymi procedurami.

W przypadku cofnięcia koncesji istnieje również obowiązek dokonania obmiaru wyrobisk i przedłożenia roperatu ewidencyjnego w określonym terminie.

Warto zauważyć, że wygaśnięcie koncesji nie wpływa bezpośrednio na umowę o użytkowanie górnicze, chyba że jej postanowienia przewidują inaczej. W przypadku strategicznych złóż kopalin, w umowach regulujących ten aspekt działalności górniczej, powinny znaleźć się klauzule automatycznego wygaśnięcia umowy o użytkowanie górnicze.

---

Jak wygląda proces przeniesienia koncesji?

Przeniesienie koncesji w trybie administracyjnym

Co do zasady, prawo zezwala na przeniesienie koncesji na inny podmiot w trybie postępowania administracyjnego.

Podstawowym sposobem przeniesienia koncesji jest zwrócenie się do organu koncesyjnego o wydanie decyzji administracyjnej o przeniesieniu koncesji na wskazany podmiot, za zgodą przedsiębiorcy, któremu koncesja została pierwotnie udzielona.

Organ koncesyjny wyraża zgodę na przeniesienie koncesji, jeżeli nie sprzeciwia się temu interes publiczny, w szczególności związany z bezpieczeństwem państwa lub ochroną środowiska, w tym racjonalną gospodarką złożami kopalin.

Podmiot, który zamierza uzyskać koncesję w powyższym trybie, powinien spełniać wymogi ustawowe, w szczególności:

1. spełniać wymagania określone w przepisach o podejmowaniu działalności gospodarczej;
2. wyrazić zgodę na przyjęcie wszystkich warunków określonych w koncesji oraz w umowie o ustanowieniu użytkowania górniczego;
3. w zakresie niezbędnym do wykonywania zamierzonej działalności, wykaże się prawem użytkowania górniczego lub przyrzeczeniem uzyskania tego prawa. A w przypadku złoż kopalin objętych prawem własności nieruchomości gruntowej, również prawem do korzystania z nieruchomości albo przyrzeczeniem uzyskania tego prawa;
4. w zakresie niezbędnym do prowadzenia zamierzonej działalności, wykaże się prawem do korzystania z informacji geologicznej;
5. wykaże, że jest w stanie spełnić wymagania niezbędne do wykonywania zamierzonej działalności.

Warto w tym miejscu przypomnieć, że przeniesienie koncesji przenosi również prawa i obowiązki wynikające z innych decyzji wydanych na podstawie przepisów Ustawy.

Przeniesienie koncesji następuje na wniosek podmiotu, który ubiega się o przeniesienie koncesji na swoją rzecz od przedsiębiorcy, który pierwotnie uzyskał koncesję. Stronami postępowania w sprawie przeniesienia koncesji są przedsiębiorca oraz podmiot, który ubiega się o przeniesienie koncesji.

Przed przeniesieniem koncesji organ koncesyjny może zmienić formę, zakres lub sposób zabezpieczenia prawidłowego wykonywania koncesji, w tym zwiększyć kwotę zabezpieczenia.

---

Nabycie koncesji w ramach transakcji M&A

Alternatywą dla administracyjnego trybu przeniesienia koncesji jest nabycie koncesji w ramach transakcji M&A, polegającej na wstąpieniu w prawa i obowiązki spółki przejmowanej na zasadzie sukcesji.

Powyższa procedura jest o tyle korzystna, że umożliwia przejęcie koncesji bez konieczności uzyskania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej o przeniesieniu koncesji. Tym samym bez konieczności wszczynania postępowania administracyjnego w tym przedmiocie.

Podmiot zainteresowany przejęciem koncesji może nabyć prawa i obowiązki wynikające z koncesji na podstawie transakcji fuzji i przejęć, która powinna obejmować jedną z poniższych form:

1. Sprzedaż przedsiębiorstwa lub zorganizowanej części przedsiębiorstwa należącego do spółki posiadającej koncesję,
2. Połączenie spółki posiadającej koncesję z inną spółką handlową,
3. Podział spółki handlowej posiadającej koncesję,
4. Przekształcenie spółki handlowej posiadającej koncesję,
5. Sprzedaż przedsiębiorstwa należącego do spółki posiadającej koncesję w ramach postępowania upadłościowego.

Podmiot, który przejmuje prawa i obowiązki przedsiębiorcy, któremu udzielono koncesji, zobowiązany jest zgłosić powyższy fakt organowi koncesyjnemu.

W odniesieniu do niektórych koncesji, w tym m.in. koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie oraz wydobywanie kopalin objętych własnością górniczą Skarbu Państwa (np. węgla kamiennego), podmiot zamierzający przejąć koncesję ma obowiązek zawiadomić o tym fakcie z co najmniej 60-dniowym wyprzedzeniem.

Organowi koncesyjnemu przysługuje z kolei prawo wniesienia sprzeciwu wobec przejęcia koncesji w terminie 60 dni od dnia otrzymania zgłoszenia. W przypadku braku sprzeciwu w ww. terminie uznaje się, że organ wyraził zgodę na przejęcie koncesji (milczące załatwienie sprawy).

W odniesieniu do innych kopalin (np. piasek, żwir, glina, inne) podmiot, który z mocy prawa wstąpił w prawa wynikające z koncesji, jest obowiązany, w terminie 30 dni od dnia wstąpienia, przedstawić organowi koncesyjnemu dowody potwierdzające następstwo prawne. W takim przypadku, co do zasady, prawo nie daje organowi koncesyjnemu uprawnienia do wniesienia sprzeciwu.

Dowiedz się więcej o koncesjach, licencjach, zezwoleniach, wpisach do rejestru działalności regulowanej z naszego artykułu „Działalność Regulowana w Polsce”. Jeśli potrzebujesz wsparcia, pamiętaj, że zawsze możesz się z nami skontaktować. Oferujemy również kompleksową pomoc prawną w zakresie prawa górniczego, ochrony środowiska i roszczeń wydobywczych.

Masz wątpliwości? Nie wahaj się zapytać!

---

FAQ – Koncesje w prawie geologicznym i górniczym w Polsce